20 Maggio 2021

​

Redattore: Fabrizio Calabrò Massey

 

Premessa

​​

Il Recovery Fund, è stato declinato in diverse definizioni ed acronimi, Recovery Plan, NGEU New Generation Europe, PNRR Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, tanto che il semplice cittadino Europeo non è sempre in grado di comprendere cosa contengano i diversi termini usati, ma ciò nonostante ha invece una semplice e chiara finalità, facilmente comprensibile da chiunque:​ “con il Recovery Fund la Comunità Europea mette a disposizione delle Nazioni Europee ingenti Fondi di denaro con i quali dovranno essere realizzati Progetti in grado di superare la crisi economica generata con la pandemia da Covid-19”.

Una idea che si è trasformata in breve tempo in una volontà di tutti i Paesi Europei, dimostrando che se si vuole, l’Istituzione Europea è una “buona cosa” e soprattutto molto utile per le popolazioni dei singoli Stati.

Tuttavia il passare da questa idea/volontà a fatti concreti non è cosa semplice, anzi è proprio in questo passaggio verso la concretezza che si manifestano e crescono le difficoltà, per le quali occorre ricercare soluzioni che abbiano un solo fine, superare questa crisi economica senza se e senza ma.

​Quello di cui si vuole parlare in questa sede è ciò che riguarda gli aspetti tecnici-procedurali legati all’attivazione e realizzazione dei Progetti volendo proporre il Rating di Progetto come strumento in grado di facilitare l’attivazione ed utilizzo del Recovery Fund (PNRR).

 

Il Recovery Fund ed il Rating di Progetto

​

Come è oramai noto il Recovery Fund   si compone di una lista di progetti da sottoporre a finanziamento denominata Recovery Plan (PNRR), che per numero e complessità di Interventi genera una serie di “problematicità” in termini di modalità di attivazione del singolo Progetto, tanto che se non risolte possono mettere in forse la disponibilità dei finanziamenti accordati in prima istanza dalla Comunità Europea.

​Infatti molte sono le “questioni” che creano “problematicità” e che devono essere oggetto di attenzione e cura da parte degli Organi competenti, ma fra queste due sono le principali a parere della scrivente:

1. la qualità dei Progetti di cui si chiede il finanziamento,

2. la reale capacità di finanziare il Progetto

Su questi due punti il Rating di Progetto può fornire soluzioni in grado di superare le problematicità citate.

​Il primo step: l’autorizzazione a finanziare il singolo Progetto.

​Innanzitutto occorre dire che l’attivazione del Recovery Fund prevede obbligatoriamente il rispetto di un preciso iter autorizzativo che parte dalla presentazione dei singoli Progetti e si articola nelle fasi successive, in tutti quegli aspetti di tipo tecnico-procedurale che hanno il compito di verificare la coerenza dei singoli Interventi agli obbiettivi previsti e descritti nei documenti sopra citati, Recovery Plan,  (PNRR,), fino a giungere al “benestare” al finanziamento.

​Quale sia il tipo di “benestare” al finanziamento da parte degli Organi autorizzativi europei è motivo di grande discussione e da parte di alcuni financo di “interpretazione“, fatto sta che senza questo “feu vert” il finanziamento non viene concesso ed il Progetto non parte.

Per cui occorrerà seguire in forma quanto meno concordata tra le Parti l’iter autorizzativo sopra indicato, il cui primo step, che è anche l’attività prioritaria e più difficile, consiste nel presentare il Progetto da finanziare solo dopo avere svolto una accurata programmazione e pianificazione degli interventi, attività queste di esclusiva competenza dei preposti Uffici dello Stato, centrali e periferici.

Le modalità tecniche e progettuali che verranno adottate in questa fase, definita anche di pre-fattibilità dell’opera, non potranno però sempre prevedere un approfondimento accurato delle componenti progettuali, considerata la complessità degli interventi previsti e il carattere di urgenza di ricevimento dei primi fondi, per cui molti (la maggioranza) dei Progetti inseriti nel Recovery Fund (PNRR), saranno individuati adottando il principio della priorità di intervento valutato su base politico-sociale.

Procedendo in tal modo risulta però evidente che la verifica della reale compatibilità del singolo progetto alle specifiche ed obbiettivi concordati con le Autorità di Controllo Europeo, potrà essere svolta solo successivamente all’approvazione dei finanziamenti e ciò comporterà non pochi problemi di “aggiustamento” e “correzione” dei contenuti multidisciplinari del Progetto, attività queste che se non compiute in forma condivisa e in tempi “ristretti”, potranno mettere in difficoltà il regolare avvio dell’iter di finanziamento imposto dalla EU.

Inoltre, correggere a posteriori dell’autorizzazione del Finanziamento EU, comporta due ulteriori difficoltà.

La prima è inerente alla “erogazione” delle prime tranche di finanziamento che devono pervenire nel più breve tempo possibile per potere avviare celermente il processo economico, ma ciò è realizzabile solo se i Progetti finanziati avranno superato il vaglio degli "update" concordati con la EU.

La seconda riguarda la “disomogeneità progettuale” intesa come vecchi e nuovi progetti finanziati che hanno impatti prevalenti diversi.

Infatti è probabile che i vecchi progetti, se pur finanziati, contengano come criticità prevalente aspetti di carattere burocratico-amministrativo che hanno ritardato l’attuazione nel tempo, mentre i nuovi progetti risultano avere come criticità prevalente l’assenza della positiva verifica dell’impatto territoriale-ambientale e sociale, per via dell’evidente celerità di proposizione che non ha consentito di effettuare le complete e corrette verifiche del caso.

Ma tutte queste difficoltà altro non sono che criticità che se non gestite correttamente e tempestivamente generano rischi intesi nella loro accezione negativa, da cui ne deriva la necessità di adottare strumenti in grado di prevedere e gestire l’evoluzione delle criticità in rischio. Il Rating di Progetto si occupa di questa relazione.

Il secondo step: la progettazione

Il secondo step consiste nella progettazione secondo fasi progettuali definite, Fattibilità, Definitivo, Esecutivo, il cui sviluppo si rende necessario per garantire l’assegnazione dell’opera nel rispetto delle regole che ogni Stato si è dato, che per l’Italia è il Codice degli Appalti, D.LG.S. 50/2016 e successive integrazioni.

Ora, se occorre sviluppare il contenuto progettuale redigendo le diverse fasi della progettazione impiegando tempi congrui e se a questi si sommano le molteplici lungaggini procedurali e burocratiche che in Italia sono il vero “vulnus” degli investimenti pubblici, si giunge alla banale conclusione che il periodo concesso dall’Europa per potere utilizzare (cioè spendere) i finanziamenti erogati, è troppo breve rispetto alla sola durata della fase ex-ante di Progettazione.

Risulta pertanto evidente che l’unica soluzione è quella della “semplificazione” amministrativa e burocratica che dovrebbe comportare un’accelerazione (auspicabile ma non scontata) dei tempi di predisposizione della documentazione di progetto, comprensiva di tutte le necessarie autorizzazioni e deroghe a procedere (vedere paper 13).

Fra le soluzioni prospettate in materia di semplificazione, vi è l’impiego dei Commissari intesi come supervisor e/o garanti del corretto e regolare avanzamento del progetto, in aggiunta alle molte figure di responsabilità del Progetto oggi previste e comunque non sostituibili.

Dopo una accurata riflessione, risulta che la proposta dei Commissari, almeno come oggi definita, non pare essere una soluzione vincente e comunque non pare essere la migliore per rispondere alle esigenze del Recovery Fund, in quanto molte sono le obbiezioni da avanzare.

La prima osservazione è in ordine ai numeri di assegnazioni; non è pensabile che ogni progetto di Recovery Plan abbia un Commissario, con la proporzione 1:1, stante il fatto che i Progetti previsti sono decine di migliaia tra grandi e piccoli.

La seconda osservazione è che si introdurrebbe una ulteriore figura di responsabilità progettuale, che stravolgerebbe l’attuale filiera delle competenze, che prevede oggi  il RUP, il Progettista, il D.LL. il Collaudatore, il Project Construction Manager, ognuno con precisi ruoli e competenze non sostituibili e non sovrapponibili; ciò comporterebbe anziché una “semplificazione” un aumento della “complicazione” generando grave difficoltà nell’individuazione delle esatte responsabilità di Progetto, rallentando l’iter di avanzamento anziché accelerarlo.

La terza come conseguenza della precedente e forse la più importante, è la mancata chiarezza nell’assegnazione della responsabilità del ruolo assegnato al Commissario.

Non si comprende infatti se la figura di supervisor e garante del Progetto assegnato al Commissario voglia significare anche l’assunzione di responsabilità in merito alla qualità del Progetto inteso come sistema complesso.

A tale proposito, occorre ricordare che la qualità del Progetto, non deve essere interpretata esclusivamente come capacità dei Tecnici di produrre elaborati progettuali in grado di contenere le migliori soluzioni tecniche, (l’Italia ha i migliori Tecnici progettisti laureati nelle migliori Università Politecniche e di Ingegneria riconosciute a livello internazionale) bensì come risultato della complessità del Progetto composto dalle molte componenti interdisciplinari quali, tecnico-progettuale, economico-finanziario, ambientale-territoriale, amministrativo-burocratico, societario e di bilancio civilistico, etc.

A tale proposito vale ricordare che la qualità del Progetto, almeno come sopra indicata, si ricerca e si ottiene soltanto applicando precise metodologie di gestione dei Progetti che prevedono l’impego delle metodologie di Project Management e di Risk Management, dove il focus è sulla capacità di evidenziare le criticità del Progetto che producono rischio. Se così fosse allora il Commissario dovrebbe essere più inquadrabile nel ruolo di Project Construction Manager-  e ciò di per se non sarebbe negativo, anche se come detto verrebbe duplicata una funzione di solito di già prevista in grandi Progetti. Ma ciò che manca, almeno fino ad oggi, è dare al ruolo del Commissario una accezione esclusivamente di Professionista singolo, se pur esperto e referenziato, senza evidenziare l'obbligo di specializzazione in Project Manager (molti sono i Commissari scelti nella classe politica) e soprattutto senza precisare con quali strumenti e metodi il Commissario deve garantire la qualità del Progetto.

​In assenza di queste precisazioni pare pertanto che proporre come semplificazione il Commissario ad ogni Progetto sia più un “scorciatoia procedurale” che nella realtà non rappresenta con la dovuta serietà professionale la soluzione da proporre all' Europa in cambio della concessione dei finanziamenti.

Del resto questo è quello che chiede l’Europa, mettendo a disposizione ingenti somme di denaro, fare cioè buoni progetti che rispondano a requisiti di valutazione di tipo interdisciplinare, perchè solo in questo modo si può avviare la crescita economia in grado di incrementare il PIL e questo è ciò che si deve fare.

Pertanto se semplificare l’iter progettuale è un obbligo, anche realizzare un progetto di qualità è un obbligo.

Il Rating di Progetto è lo strumento per mezzo del quale si rende possibile realizzare un progetto di qualità.

Il terzo step: la realizzazione

Il terzo step riguarda la realizzazione dell’Opera finanziata che comporta un’attività di “monitoraggio” dell’avanzamento del cantiere per mezzo del quale si deve procedere ad un preciso ed accurato controllo dei due parametri che misurano il reale successo del Progetto e precisamente il rispetto dei costi e quello dei tempi entrambi definiti e concordati in fase di autorizzazione e concessione del finanziamento.

Va da sé che se questi due parametri non venissero rispettati, allora le tranche di finanziamento a SAL del lavorato potrebbero essere messe in forse dall’Europa, generando così evidenti criticità finanziarie per via degli elevati volumi di denaro in circolo, tanto da generare un impatto negativo sul bilancio dello Stato.

Pertanto la capacità di fornire validi e tempestivi aggiornamenti sullo stato dei due parametri, costi e tempi, risulta essere un’attività di controllo molto importante per l’erogazione del finanziamento.

Ma proprio perché entrambi sono il risultato di un articolato processo di gestione della fase di realizzazione del Progetto non sarà cosa semplice essere sempre adeguati alle aspettative, tenuto conto altresì del grande numero di Progetti che saranno avviati e soprattutto della loro complessità.

Predisporre un valido ed efficace processo di controllo sui costi e tempi significa entrare nella analisi di rischio adottando una strategia di mitigazione che ha un forte impatto sulla conduzione e gestione del Progetto.

Del resto non è più pesabile realizzare Opere in grande numero e con contenuti tecnologici fortemente innovativi utilizzando esclusivamente i classici strumenti di base del Project Management senza adottare il Risk Management come focus della previsione del cantiere e ciò comporta un cambio di mentalità non solo da parte dei Tecnici ma anche (e soprattutto) di coloro i quali devono relazionarsi con gli Organi Europei di controllo preposti all’erogazione dei finanziamenti concessi.

Il Rating di Progetto fornisce gli strumenti per rispondere a questa esigenza di gestione del lavorato con applicazione dell’analisi di Rischio.

Il quarto step: la restituzione

Il quarto step prevede la restituzione di grande parte dei finanziamenti erogati con il Recovery Fund, a condizioni alquanto vantaggiose per gli Utilizzatori, anche se occorre ricordare che la restituzione dei finanziamenti è un obbligo e questa dovrà essere possibile senza fare ulteriore debito sociale.

​In altri termini si dovrà attingere al surplus di PIL prodotto grazie al processo virtuoso innestato con il Recovery Fund, finanziando buoni Progetti, per cui fare Progetti di qualità è un assoluto a cui non si potrà in alcun modo prescindere.

Ma se questo “giro di parole” altro non è che un obbiettivo che diventa imperativo, allora ci si deve chiedere:

• saremo sicuri di fare tutti progetti di qualità capaci di contribuire all’incremento del PIL e sfruttare positivamente l’opportunità del Recovery Fund?

• saranno sufficienti le professionalità ed esperienze che si possono mettere in campo come unici strumenti in grado di realizzare buoni Progetti?

Domande complesse che comportano risposte non sempre convincenti, ma di certo vi è la consapevolezza che si deve “cambiare marcia”.

Si dovranno cioè unire le competenze, di certo elevate e diffuse, con nuovi strumenti e metodi di gestione e pianificazione dei Progetti che consentano di introdurre il concetto della “probabilità” di accadimento in un settore dove il “pragmatismo” e il “realismo” è la base di una cultura secolare del settore delle Costruzioni, Pubbliche e Private.

Introdurre la “probabilità” come strumento di valutazione e di previsione degli andamenti del Progetto sia in fase ex-ante che ex-post, deve diventare una modalità operativa condivisa, da adottare come metodo di riferimento per garantire la restituzione dei Finanziamenti ottenuti.

Ciò sarà possibile solo introducendo l’analisi di Rischio di Progetto a supporto delle attività di Progettazione ed esecuzione dell’Opera.

​Il Rating di Progetto adotta l’analisi di Rischio come principio come base di valutazione dei contenuti interdisciplinari del Progetto e la sua applicazione consente di prevedere il rispetto della restituzione dei Finanziamenti ottenuti.

 

Conclusioni

 

Il Recovery Fund è una opportunità unica che la Pandemia ci ha portato, trasformando una minaccia, la crisi economica, in una opportunità, l’avvio di una economia più sana.

Pare strano ma così è, e spetta a noi alla nostra capacità ed intelligenza sapere sfruttare al meglio questa occasione.

Disporre di molta liquidità finanziaria consente di potere realizzare tanti Progetti, vuol dire, trasformare una idea in una realtà, significa perseguire realmente il bene comune nel rispetto di principi alti e nobili contrastando con forza gli interessi di pochi che non producono ricchezza ma solo disparità sociali.

Con il Recovery Fund le nostre società potranno progredire, crescere e modernizzarsi e finalmente creare nuovi e migliori modelli di sviluppo economico e sociale. Con il Recovery Fund si potrà fare tanto, molto e non si può fallire!

Per questi motivi le aspettative sono molto elevate e quindi difficili da mantenere, ma di solito le sfide più impegnative sono a volte quelle che più contraddistinguono la storia delle Persone e delle Società.

In questo scenario che unisce sentimenti positivi e gioiosi con timori e paure, la strada da percorrere è una sola, quella che impone il migliore utilizzo dei Fondi Europei a beneficio di una sana ed equa crescita economica.

A tale scopo sono chiamate le Classi Dirigenti dell’Amministrazione Pubblica, a cui è stato assegnato un compito di elevata responsabilità nell’indicare e scegliere le migliori strategie e soluzioni, operando con saggezza, competenza e tempestività; non sarà facile ma si deve fare.

L’obbiettivo sarà pensare e fare “buoni Progetti” perseguendo come scopo primario l’utilità ed il benessere sociale, attraverso la ricerca della concretezza dei bisogni per un verso e l’esigenza di soddisfare emozioni, sensazioni e desideri dall’altro; solo così si potrà ottenere il vero consenso sociale che è il motore dell’economia e della ripresa economica. Tuttavia tutto ciò sarà possibile solo se si sarà in grado di eliminare la fragilità che ogni Progetto porta con sé, come generatore di criticità e rischi derivanti dalla interdiscplinarietà delle componenti progettuali.

La valutazione ed analisi delle criticità e rischi di progetto è quindi un’attività primaria per consentire la realizzazione di buoni Progetti e rappresenta la garanzia per il Recovery Fund.

Il Rating di Progetto è lo strumento con il quale si possono individuare, analizzare e gestire le criticità e rischi di progetto ed è quindi una garanzia di sicurezza per il Recovery Fund.

Infine, piace esprimere una similitudine attuale ai nostri giorni:

Come il vaccino è l’antivirus con il quale è possibile combattere il virus-covid, il Rating di Progetto è lo strumento con il quale si possono gestire ed eliminare i virus-criticità e rischi del Progetto.